Ce dimanche, la Convention Citoyenne pour le Climat (CCC) a remis ses propositions au gouvernement. Parmi elles, deux mesures sont proposées pour être soumises à un référendum : la modification de la Constitution pour y inscrire la lutte contre le dérèglement climatique et la création d’un crime d’écocide. L’expert en droit constitutionnel Gilles Toulemonde revient sur la possibilité de concrétiser ces deux propositions et sur leurs implications. L’occasion de réfléchir aux significations de cette nouvelle expérience de démocratie participative, et sur les suites à donner à cette innovation.

La CCC demande au gouvernement de soumettre au référendum deux mesures phares, l’inscription de la lutte contre le dérèglement climatique dans la Constitution et la création du crime d’écocide. Est-ce légitime ?

À partir du moment où ce sont des citoyens tirés au sort qui ont travaillé sur ces propositions, il ne semble pas exagéré de donner la parole aux citoyens pour décider de l’adoption ou non de ces mesures. Le fait qu’il n’y ait pas d’intervention parlementaire voudrait dire que le texte proposé par la Convention est parfait et qu’il est prêt à devenir loi. C’est un peu plus problématique car, notamment sur le crime d’écocide, il y a un certain nombre de questionnements sur la formulation retenue. Je ne suis donc pas certain que le gouvernement puisse laisser les choses en l’état.

Par ailleurs, la détermination d’un nouveau crime ou délit relève d’une loi. Il faudrait donc la faire voter par le Parlement. Il n’y a jamais eu de question de droit pénal soumise au référendum, jusqu’à présent. Ainsi, créer le crime d’écocide par référendum serait sans doute critiqué. 

Est-ce possible de le faire ?

Constitutionnellement, il n’est d’ailleurs pas possible de convoquer un référendum sur tous les sujets. La Constitution retient trois sujets : la ratification d’un traité, l’organisation des pouvoirs publics ou les réformes de la politique économique, sociale ou environnementale de la nation et des services publics qui y concourent. D’une certaine manière, le crime d’écocide pourrait être une réforme de la politique environnementale. Cependant, ce serait l’introduction d’un nouveau crime et donc avant tout, la modification du code pénal serait en cause. Il n’est donc pas certain qu’un référendum puisse être organisé d’un point de vue juridique.

Quelles seraient les implications pour le pouvoir qui convoquerait un tel référendum ?

L’avantage d’un référendum est que une fois qu’il est adopté par les citoyens, c’est incontestable. Ainsi, le Conseil Constitutionnel a jusqu’à présent toujours refusé d’apprécier la constitutionnalité d’une loi adoptée par référendum. Sur certains sujets assez consensuels, le référendum est aussi avantageux car cela apporte une certaine satisfaction à ceux qui l’organisent, donc au président de la République et au gouvernement, qui doit en proposer l’organisation au président.

En dehors du référendum, comment le gouvernement peut-il faire adopter ces mesures ?

Concernant le crime d’écocide, on pourrait privilégier l’adoption de la loi par le Parlement. Concernant l’inscription de la lutte contre le dérèglement climatique dans la Constitution, la procédure est autre. Une révision constitutionnelle, même si elle se conclut par un référendum, a besoin dans tous les cas d’un vote parlementaire en premier lieu pour arriver à ce que les deux assemblées votent un texte strictement identique. Donc les deux assemblées ont une faculté de blocage importante. Une fois que le vote parlementaire a eu lieu, le président de la République a le choix de la procédure. Il peut décider de soumettre la révision au référendum, une procédure qui n’a été utilisée qu’une seule fois. L’autre possibilité est que les parlementaires réunis en congrès approuvent la révision constitutionnelle. 

Quelles seraient les implications de ces mesures ?

L’inscription dans l’article 1er de la Constitution de la lutte contre le dérèglement climatique impliquerait que le droit de l’environnement pourrait être invoqué comme un droit de l’Homme dans le cadre de la Question Prioritaire de Constitutionnalité (QPC). C’est une procédure qui permet de contester la constitutionnalité d’une loi déjà en application car elle viole les droits garantis par la Constitution.

Le Conseil Constitutionnel a déjà dégagé en début d’année la préservation de l’environnement comme un objectif de valeur constitutionnelle. Cependant, il n’est pas certain que cet objectif puisse être invoqué à l’appui d’une QPC. En effet, tous les objectifs de valeur constitutionnelle ne le sont pas forcément.

Avec l’inscription dans l’article 1er de la Constitution de la lutte contre le dérèglement climatique, cela deviendrait automatique. Le problème est que cette formulation réfère à un verbe d’action, « lutter ». Cela pourrait entraîner une mise en jeu de la responsabilité de l’État. Donc, il n’est pas certain que l’État ne prenne pas de risque en inscrivant la lutte contre le dérèglement climatique dans la Constitution.

La charte de l’environnement adoptée en 2004 ne suffit-elle pas pour répondre aux enjeux écologiques actuels ?

La Charte de l’Environnement présente certaines lacunes, même si progressivement la jurisprudence lui a accordé une plus grande reconnaissance et une plus grande opposabilité. Mais certaines dispositions de cette charte sont très ou trop précises. Par exemple, dans l’article 1er, l’invocabilité du droit à vivre dans un environnement sain et équilibré ne permet pas une protection totale de l’environnement. Il permet plutôt la protection de l’humain au sein d’un environnement. Au contraire, les mesures proposées permettraient de protéger l’environnement en lui-même.

Quelle est la signification pour la démocratie en France d’une telle expérience participative, et quelle suite peut-elle avoir ?

Les avis sont partagés, mais je trouve pour ma part que c’est une très belle originalité. C’est positif pour notre système un peu trop top-down (du haut vers le bas), dans lequel le citoyen a le sentiment de ne pas participer. Sans doute que l’on pourrait généraliser ce genre d’organisation sur d’autres sujets. Cependant, cela pose des problèmes en terme de timing des réformes. En effet, ce fonctionnement prend du temps car il faut informer les citoyens. Ainsi, on ne peut pas faire appel à ce genre de système sur tous les sujets, mais plutôt sur des réflexions sur le temps long. On pourrait donc avoir, en complément du temps rapide ou du temps moyen que le Parlement représente, ce temps long représenté par une Convention citoyenne concernant des réflexions de fond sur la société. On pourrait imaginer cette Convention citoyenne pour des réformes sociétales, comme peut-être pour la PMA (procréation médicalement assistée).

Est-ce l’émergence d’une nouvelle forme de légitimité démocratique ?

Cela pose deux questions. Tout d’abord, concernant la question de la légitimité des citoyens tirés au sort, pour moi le tirage au sort est une procédure de choix démocratique. Je trouve donc qu’ils ont donc une forme de légitimité. En revanche, ils n’ont pas de légitimité pour prendre des décisions, puisqu’ils n’ont pas été choisis sur un programme. Mais finalement, ce ne sont pas eux qui prennent les décisions. Ce sera le pouvoir politique qui les prendra : le gouvernement pour les mesures réglementaires, le Parlement dans le cas d’un vote et le peuple dans le cas d’un référendum. Donc la légitimité des décisions qui seront prises est parfaitement assurée. 

Propos recueillis par Adèle Tanguy

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