Les négociations sur le climat façon House of Cards
par Clément Jeanneau du blog Nourritures terrestres

Cette semaine je vous propose de nous arrêter sur un documentaire récent « plein de suspens et d’humanité » comme l’ont dit certains, qui mérite d’être mieux connu – je dirais même qu’il est d’utilité publique. Intitulé « Sommets, dans le secret des négociations européennes », il a été diffusé par LCP en janvier et est disponible en replay sur ce lien. Sa 1re partie (55mn) est consacrée aux coulisses des négociations climatiques : c’est ce qui nous intéresse ici.

Pourquoi ce documentaire est intéressant :

Comprendre les négociations climatiques impliquent de mieux comprendre le fonctionnement de l’UE et en particulier du Conseil européen (le plus haut niveau de coopération politique entre les pays de l’UE), qu’on connaît souvent très mal. « Le Conseil européen n’est pas une instance sympathique : c’est la brutalité des intérêts nationaux qui s’affrontent à l’intérieur d’une pièce » explique le journaliste Jean Quatremer dans le documentaire.

En Europe, la Commission européenne propose, les Etats disposent. Or le Conseil européen, qui rassemble les 27 chefs d’Etat et de gouvernement, est justement le lieu où se décident les grandes orientations.

Le film propose des séquences inédites et surtout rares, dans les coulisses du Conseil européen, à un moment très stratégique : la négociation, en décembre 2019, de l’engagement européen de neutralité carbone d’ici 2050.

Il revient au Belge Charles Michel, en tant que président du Conseil, de mettre d’accord les 27 dirigeants. L’enjeu est énorme : comme le dit une journaliste dans le film, « imaginez le désastre si l’UE échouait à ce moment précis à mettre d’accord ses Etats membres et à adopter la neutralité carbone »… !

Tout l’intérêt de ce documentaire, construit comme un thriller (avec une orchestration du suspens jusqu’au final) est de rendre le processus de négociation passionnant. Il a le mérite de nous mettre dans la peau du négociateur en chef, Charles Michel, qu’on apprend à découvrir de façon informelle – chose rare puisque les dirigeants européens restent d’habitude méconnus au-delà des déclarations formelles de façade.

Que nous montre ce documentaire ? Tout simplement le réel : le réel des négociations entre 27 Etats-membres, où « chacun autour de la table, petit ou grand pays, dispose d’une sorte de droit de veto » rappelle le journaliste Jean Quatremer. Comme on le voit très bien dans le film, « le problème avec l’unanimité, c’est que ceux qui se comportent mal sont récompensés. Il y a une espèce de prime à la prise d’otage » formule-t-il. Mais l’intérêt du film est aussi de sortir des visions manichéennes et de mieux comprendre les raisons des positions de chaque pays, ainsi que la part d’hypocrisie de certains, en nous décentrant de notre vision franco-française.

On voit aussi à quel point des décisions aussi considérables que l’objectif de neutralité carbone en 2050 tiennent à des questions de négociation qui se jouent certes en amont lors des phases de préparations, mais aussi et surtout (pour les points de blocage les plus importants) le jour-J, entre les chefs d’Etats et de gouvernements eux-mêmes, et leurs quelques conseillers. Les grandes décisions dépendent ainsi d’une dose de tactique et d’un lot de facteurs humains plus important qu’il n’y paraît.

Dans ce numéro, je vous raconte le documentaire, pour ceux qui n’iront pas le regarder.

Temps n°1 : Préparer le terrain et comprendre les blocages

Dans les semaines qui précèdent le sommet, Charles Michel se lance dans un tour d’Europe pour échanger avec chaque dirigeant des pays de l’UE afin de tenter de les convaincre en amont. Il comprend vite que trois pays sont réticents à l’engagement de neutralité carbone en 2050 : la Hongrie, la République Tchèque, et surtout la Pologne, qui bloque le plus.

« Je vais voir le conseiller polonais en tête à tête, longtemps, pour l’écouter. En écoutant, on peut identifier des pièces du puzzle pour tester des compromis » explique-t-il.

Pourquoi ce blocage ? Parce que le charbon est aujourd’hui clef dans l’économie polonaise. « Dans certaines régions de Pologne, le charbon et l’industrie représentent 30% des emplois, ce qui implique des centaines de milliers de personnes » indique le dirigeant polonais.

La Pologne exige donc des financements européens considérables pour l’aider à faire sa transition énergétique.

Le film donne le point de vue du dirigeant polonais : « Après la seconde guerre mondiale, on était du mauvais côté du rideau de fer. On nous a ordonné de baser notre mix énergétique entièrement sur le charbon. C’est différent pour la Suède qui a la chance d’avoir un immense potentiel en hydroélectricité, ou pour la France qui a pu baser 75% de son mix énergétique sur le nucléaire [sans que ce choix n’ait été motivé par une raison climatique]. Je suis étonné que certains veuillent que l’on ait tous le même point de départ, sans tenir compte des situations très différentes d’un pays à l’autre ».

L’élément clef de l’argumentation de la Pologne est bien celui-ci : tous les pays européens n’ont pas le même point de départ.

Le sherpa (conseiller diplomatique) de Charles Michel commente : « L’objectif de la Pologne est d’abord le rattrapage économique, permettre à la population d’avoir une vie décente, pouvoir manger tous les jours, avant de commencer à faire un régime ».

Charles Michel confie qu’il a « deux objectifs : créer le climat de confiance entre le leader polonais et moi-même, et le convaincre ». Ainsi, à la conférence de presse qui suit leur entretien en tête à tête, Charles Michel dit publiquement qu’il faut veiller à prendre en compte le point de départ : il s’adresse ici plus au dirigeant polonais à ses côtés qu’aux journalistes présents devant lui.

On comprend qu’à cette échelle aussi, les relations interpersonnelles ne sont pas négligeables pour mener des négociations réussies. Bien sûr les intérêts de chaque pays restent dominants. Mais sans climat de confiance, rien ne serait possible. C’est un prérequis.

On comprend aussi, par ailleurs, que les négociations sur le climat se superposent à celles sur le budget européen : tous les 7 ans, l’UE négocie son budget pluriannuel, qui représente plus de 1000 milliards d’euros. Les discussions sur le climat sont liées à celles sur le budget.

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Avant le début du sommet, trois pays sont donc réticents à valider l’objectif de neutralité carbone d’ici 2050 (Hongrie, République Tchèque, Pologne). Ils poussent pour que de l’argent soit mis sur la table pour les aider dans leur transition. « Ce serait une façon, pour les pays riches et pour Bruxelles, de reconnaître que cette transition est plus difficile pour certains pays que pour d’autres », commente une journaliste spécialisée.

Le film montre des bribes de conversation entre Charles Michel et Emmanuel Macron à l’Elysée pour la préparation de ce sommet. Macron lui confie : « Je sens qu’il y en a beaucoup qui bloquent, dont les Allemands d’ailleurs. La discussion qu’on avait avec eux était très [il mime « sur la réserve »]. Ils sont prêts à des choses mais pas à ce qu’une réserve soit mise dès maintenant. On est sur la même ligne avec Angela là-dessus. Je pense qu’il faut essayer de plus mettre la pression sur Mateusz [prénom du Premier Ministre polonais]. Mais il y a le risque qu’il dise non. Il a ses élections internes. »

« Il y a un danger » analyse ensuite Charles Michel en aparté : « le risque de perdre des pays autour de la table, qui pourraient penser que ça [un financement spécifique pour certains pays] n’est pas équitable, loyal, car eux aussi ont des contraintes liées au climat qui doivent être prises en compte ».

L’autre point de discorde : le nucléaire

La Pologne n’est pas le seul pays bloquant avec lequel il faut composer. « Avec la République Tchèque, on est confronté à un débat qui revient régulièrement sur la table européenne : le nucléaire », ajoute-t-il. « Le président tchèque veut éviter d’avoir un problème juridique ultérieurement – éviter qu’une cour de justice lui interdise de construire à l’avenir des centrales s’il le souhaite ».

 « Le nucléaire est une énergie propre : je pense que c’est une bonne façon de remplacer le charbon » défend le dirigeant tchèque devant la caméra. « Le premier tchèque dit clairement : si on ne passe pas au nucléaire, vous pouvez oublier vos objectifs climatiques puisqu’on n’a pas les moyens de faire autrement », analyse le journaliste Jean Quatremer. « Il dit tout haut ce que les Français disent tout bas. Les Français sont aussi un petit peu hypocrites : leur position est « on va passer vers une économie neutre en carbone mais en même temps on a une chance de placer nos centrales nucléaires » ».

Le Premier ministre tchèque, Andrej Babiš, commente : « J’ai dit à Emmanuel Macron qu’il devrait être le plus grand supporter du nucléaire : t’as 75% [de part du nucléaire dans la production électrique – plutôt 70% aujourd’hui], tu dois m’aider maintenant ! Parce que ce n’est pas logique ».

« Le nucléaire est un sujet tabou dans beaucoup de pays européens », décrypte Jean Quatremer. « Les Français ont bien compris que cela faisait peur, donc eux ne disent rien sur le nucléaire. Ils parlent de mix énergétique [en général] ». « Andrej Babiš voulait obtenir dans les négociations que dans le mix énergétique soit mentionné le mot nucléaire – ce qui est aussi le rêve des Français ».

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Temps n°2 : La veille du sommet

On voit Charles Michel au téléphone la veille du sommet avec Angela Markel. « Je voulais m’assurer que le principe de mesures de transition pour donner des garanties à la Pologne et à quelques autres pays soit acceptable par l’ensemble des leaders, dont l’Allemagne », raconte-t-il ensuite. « Elle me dit que c’est ok. Je sais alors que je peux compter sur le soutien d’un certain nombre de pays ; qu’il y a par ailleurs des pays qui ne s’expriment pas négativement, mais qui sont moins enthousiastes ; et enfin que j’ai un ou deux pays dont je ne suis pas certain qu’ils pourront dire oui ».

Dans la communication qui précède le sommet, Charles Michel invite officiellement les pays à se rendre au sommet pour aboutir à un accord sur la neutralité d’ici 2050. « En faisant cette invitation, j’ai conscience que s’il n’y a pas d’accord, je prends un risque personnel ». Mais « nous avons anticipé les possibles surprises et j’ai plutôt l’impression qu’on va avoir une décision favorable » confie-t-il à la caméra.

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Temps n°3 : Le jour-J, dernières heures avant le début des négociations

12 décembre 2019 : jour du sommet. Sur les images on saisit le stress de l’équipe de Charles Michel et en particulier de l’intéressé. « C’est le premier Conseil européen que je vais diriger. Il y a du trac, de l’adrénaline, de la tension nerveuse ».

La pression est d’autant plus forte que des militants de Greenpeace ont pris d’assaut le bâtiment du Conseil avec de grandes affiche et des fumigènes pour appeler à l’action climatique, livrant ainsi des images spectaculaires, idéales pour les médias. Chacun sent qu’une absence d’accord entre Etats serait très sévèrement jugée.

La caméra capte quelques bribes de conversation entre Charles Michel et l’un de ses conseillers : « les Etats ont un texte qu’ils mettront sur la table si la Pologne tire trop dans l’autre sens. Si la Pologne est trop gourmande, les Etats vont tirer dans l’autre sens ». « Ca peut nous aider » répond Charles Michel. « Ils le font tactiquement et c’est pour nous aider » confirme son conseiller.

Charles Michel reçoit alors « un texto d’Ursula » [prénom de la présidente de la Commission Européenne]: celle-ci lui informe qu’ « elle vient de parler à Mateusz » [prénom du Premier Ministre polonais]. La Pologne « essaie de reculer la date de 2050 : jouer sur 2060 ou un truc comme ça », lui apprend-elle. On voit alors le staff de Charles Michel faire la grimace… « Ils vont donc maintenir un suspens, et on ne sait pas si c’est un suspens de négociation, ou… ».

« Mateusz dit qu’il a besoin de plus de temps. Or dans toutes les préparations, nous avions réfléchi autour du financement, mais nous avions considéré que 2050 était 2050 » (c’est à dire non-négociable), explique Charles Michel, embêté, à la caméra.

« La grande question avant ce sommet », ajoute un conseiller, « c’est de savoir si Mateusz pourra marquer son accord au dernier moment, et engranger ainsi un maximum de résultats, ou s’il a un vrai problème politique qui ne lui permet pas de dire oui ».

Charles Michel le confie lui-même au début du sommet : « A la place de Pologne, je ferais pareil. S’ils donnaient leur accord maintenant, ce serait une grave erreur de leur part. On n’aura aucune garantie de leur part jusqu’à la fin du sommet. » Il refuse l’approche plus offensive que lui recommande son sherpa – une approche tactique à la « House of Cards » comme ce conseiller la qualifie lui-même.

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Temps n°4 : Les dernières minutes qui précèdent

Juste avant le sommet se tient un pré-sommet avec les dirigeants du groupe Renew : les centristes, dans lequel siègent les députés européens LREM. « Cela permet de prendre la température juste avant de démarrer le sommet ».

Puis à 14h les chefs d’Etats et de gouvernements arrivent sur le lieu du sommet. « Tout le travail de cet après-midi est de savoir si on arrive à être tous autour de la table ou s’il en manque un ou deux » déclare E. Macron devant les journalistes.

« L’énergie nucléaire est propre, je ne comprends pas pourquoi d’autres pays la considèrent comme un problème » fait mine de s’interroger, de son côté, Andrej Babiš devant les caméras.

Le Premier ministre luxembourgeois répond fermement : « chaque pays est libre de choisir son mix énergétique, mais que ce soit financé avec l’argent du contribuable, non ». La déclaration est rapportée à Charles Michel quelques minutes avant le début du Conseil ; il fait la moue.

« Ceux qui pensent au nucléaire, je ne les aiderai pas. Je refuse de mettre des « euros luxembourgeois » pour financer des centrales nucléaires », insiste définitivement le Premier ministre luxembourgeois. « Avec l’Autriche nous sommes les deux pays qui bloquons toute décision européenne qui va dans ce sens », se félicite-t-il. La dirigeante autrichienne confirme le propos : « pas de nucléaire ».

« On n’a jamais demandé à l’Europe de l’argent pour construire du nucléaire » répond pourtant Andrej Babiš juste avant le début du Conseil. « C’est une information déjà publique. On va investir les propres fonds de l’entreprise qui est à 2/3 étatique ». Et lui d’ajouter, avec un sourire : « ce qui est amusant c’est que nous fournissons à l’Autriche de l’énergie qui vient du nucléaire…». « Ce matin-même, l’Autriche consommait 25% d’électricité provenant de Tchéquie et donc de centrales nucléaires » indique-t-il.

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Temps n°5 : Dans le grand bain…et déjà les premières difficultés

15h. Les portes du Conseil se referment. Les caméras sont conduites à la sortie…sauf celle du réalisateur du documentaire. La séance démarre. A peine vingt secondes après le début du discours introductif de Charles Michel, Viktor Orban lui coupe déjà la parole. « Orban, c’est de la testostérone pure, comme tous les populistes », commente Jean Quatremer. « Orban, c’est « je m’impose, et je coupe la parole ». C’est brutal. C’est intéressant parce que cette scène montre à quel point les rapports au sein du Conseil Européen ne sont pas diplomatiques mais virils ».

A mesure que la réunion avance, « elle se passe moins bien qu’espéré », raconte après coup Charles Michel. « Les réticences polonaises deviennent des résistances ».

« Je veux éviter la précarité énergétique », justifie le leader polonais ; « et je ne veux pas de licenciements massifs provoqués par une fermeture trop rapide des mines de charbon ».

En parallèle, la République Tchèque engage un débat sur le nucléaire. « Ce débat est vif », témoigne Charles Michel. « Il y a donc deux débats qui ont lieu », entrecoupés « d’interruptions de séances qui nous sont utiles pour nous permettre d’aller dans le corps à corps » (photos ci-dessous).

Temps n°6 : Dans le dur des négociations

« On s’oriente vers un durcissement de la réunion. C’est pour ça que je dois parler en tête à tête avec le Premier ministre polonais » explique Charles Michel.

A 21h15, soit six heures après le début des négociations, il s’engage dans cette discussion en tête à tête. Celle-ci ne permet pas de trouver une issue positive : « il me dit qu’il ne peut pas s’engager sur l’objectif 2050 à ce stade, parce qu’il ne pourra pas rencontrer l’adhésion quand il rentrera chez lui en Pologne. Il est fermé, et il me donne l’impression qu’il n’a pas de marge de manœuvre ».

« Ma conviction est que la position polonaise ne doit pas empêcher l’ambition européenne sur 2050 » confie Charles Michel.

A 22h36, une réunion s’engage en petit comité avec le premier ministre polonais. « La Pologne se voit offrir une proposition spéciale dans la conclusion de l’accord » raconte un conseiller de Charles Michel. « Je vois le premier ministre polonais sortir de la pièce et Charles Michel lui lancer « je compte sur toi ! » ; je me dis alors, « mince, c’est encore un non pour le moment » ».

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Temps n°7 : Fatigue, patience infinie et début d’exaspération

23h approche. La fatigue se fait sentir. Après huit heures de débats, il n’y a toujours pas d’accord. La Pologne continue de bloquer. Le chef du cabinet de Charles Michel, dépité, lâche cette phrase : « ce qui se passe c’est que quelques millions de citoyens prennent en otage 500 millions d’autres ».

Tous les dirigeants européens sont donc forcés d’attendre, suspendus à la décision du premier ministre polonais, lui-même sans doute alors au téléphone avec un certain Jarosław Kaczyński « qui est l’éminence grise en Pologne et qui semble tirer toutes les ficelles » comme le raconte une conseillère.

Charles Michel s’impatiente : « on lui envoie un message, pour donner un coup d’accélération ? » suggère-t-il à son conseiller.

« Je sais qu’il y a 26 autres pays qui attendent ; je dois faire attention à ça, il ne faut pas qu’il ait de l’impatience, de la nervosité, de l’agitation qui perturbent l’atmosphère. Donc maintenant il faut me dire : c’est oui ou c’est non, mais il faut me dire », confie à la caméra Charles Michel, qu’on sent très tendu. « Je vais l’appeler » finit-il par dire. On le voit alors prendre son téléphone et passer le coup de fil…mais il tombe sur le répondeur.

Charles Michel se dit alors qu’il ne peut plus attendre : il décide de se diriger vers la salle où l’attendent les 26 autres leaders. Mais c’est pile ce moment que choisit justement le dirigeant polonais pour sortir de l’autre côté du couloir : celui-ci lui demande alors un dernier entretien bilatéral. « Ce chassé-croisé est cocasse, mais il montre surtout à quel point tout est très soudain et peut changer » commente un conseiller.

« J’ai un aparté assez bref avec lui », raconte Charles Michel, « et là j’ai une réponse qui me permet de retourner en salle et de faire une proposition ».

A 1h10 du matin, le sommet se termine enfin après 10h de négociation : l’UE a trouvé un accord. Elle s’engage à devenir neutre en carbone d’ici 2050.

« On a acté que certains Etats-membres utilisent le nucléaire », dit Charles Michel : le mot figure bel et bien dans le document final. Surtout, « on a acté que pour un Etat-membre spécifiquement [la Pologne], il est nécessaire de prendre plus de temps avant de mettre en œuvre cet objectif ».

« C’est un très bon résultat car la Pologne a été libérée de l’obligation de l’UE » annonce fièrement son premier ministre devant les caméras.

In fine, l’accord est présenté comme étant signé à l’unanimité ; mais il est jugé en demi-teinte par les observateurs parce qu’il prévoit une exception pour un Etat.

Le documentaire précise en conclusion qu’aujourd’hui encore, plus d’un an après, la Pologne a certes annoncé des investissements massifs dans l’éolien et le nucléaire, mais n’a toujours pas rejoint l’objectif européen de neutralité carbone. Elle prévoit la fermeture de toutes ses mines de charbon d’ici…2049.

Les négociations sur le climat façon House of Cards
par Clément Jeanneau du blog Nourritures terrestres

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