Le ministère de l’écologie est souvent décrit comme le « ministère de l’impossible ». Ancien conseiller ministériel, Léo Cohen raconte et analyse les difficultés à mener des politiques écologiques ambitieuses dans un livre « 800 jours au ministère de l’impossible, L’écologie à l’épreuve du pouvoir » publié début mars 2022 aux éditions Les Petits Matins. Dans cet entretien, Léo Cohen revient sur les blocages qui empêchent de nombreuses mesures en faveur de l’environnement de voir le jour ou de se révéler efficaces. Face aux freins internes, à la difficulté de composer avec l’opinion ou les autres ministères, aux cultures de l’administration ou tout simplement aux contradictions inhérentes à l’État, la volonté politique ne suffit pas à surmonter toutes les entraves, parfois non-intentionnelles, aux mesures écologiques. Le conseiller a observé ces phénomènes alors qu’il travaillait pour Barbara Pompilli et François de Rugy. Mais, plutôt que de se limiter au constat, Léo Cohen explore les pistes afin de renforcer l’action publique et citoyenne en faveur de l’écologie.

Pourquoi publier ce livre maintenant ?

L’idée du livre a germé dès mon départ du ministère qui est en partie dû aux blocages que j’y ai observés. Je voulais prendre du recul et transformer une déception en proposition. De plus, je souhaite alimenter le débat à l’approche de l’élection présidentielle parce nous passons en grande partie à côté des sujets de l’écologie et le climat. Tout le monde s’accorde pour dire qu’on n’est pas au niveau. Or, la seule question qui émerge dans le débat public est « à qui la faute ? » alors qu’il faudrait plutôt se demander : « à quoi la faute ? ». En effet, ayant travaillé sous 2 ministres différents dans 2 majorités différentes, j’ai constaté des difficultés et des blocages similaires. Vous pouvez mettre Emmanuel Macron, Jean-Luc Mélenchon, Yannick Jadot ou Greta Thunberg à l’Elysée, en réalité, la marge de manœuvre restera limitée pour l’écologie et le climat. L’objectif du livre est d’identifier et de décrypter les résistances afin de formuler des propositions capables de les surmonter.

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Avez-vous un exemple pour mieux illustrer votre expérience au « ministère de l’impossible » et les difficultés rencontrées pour rendre la France plus écologique ?

Les mesures pour tenter de réduire les importations et l’utilisation de l’huile de palme concentrent sur un sujet toutes les difficultés de l’action écologique. Quand l’État a voulu supprimer la niche fiscale de l’huile de palme, car sa culture contribue à la déforestation en Indonésie et en Malaisie, il s’est retrouvé à l’époque face à de nombreuses résistances. Elles illustrent parfaitement la diversité des blocages auxquels une mesure peut se retrouver confrontée. Il y a d’abord les enjeux économiques : l’huile de palme est utilisée en France dans l’agroalimentaire notamment pour produire du Nutella, des emplois locaux sont donc en jeu. Puis, vient s’ajouter un argument diplomatique : les pays exportateurs d’huile de palme importent des céréales françaises et menacent de représailles. L’argument d’un risque d’une remise en cause des ventes d’armes françaises vers ces pays nous a même été avancé… etc. etc… Ce cas témoigne de la difficulté de surmonter à chaque fois une difficulté car ensuite une nouvelle résistance émerge parce que la politique écologique est une politique transversale qui vient percuter les intérêts concurrents des autres ministères. Or, l’écologie nécessite une transformation de nos modèles économiques et touche des questions nationales et internationales.

« La politique écologique est une politique transversale qui vient percuter les intérêts concurrents des autres ministères. »

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Vous expliquez dans le livre que l’écologie demeure la dernière des préoccupations et fait face sans cesse à de nouveaux points de résistance. Pouvez-vous revenir là-dessus ?

L’écologie soulève la question du logiciel politique. Chaque fois que nos sociétés ont dû relever des grands défis, comme la reconstruction après la Seconde Guerre Mondiale ou la lutte contre le chômage de masse, le logiciel politique s’est adapté. Pour le moment, bien qu’il existe un consensus pour dire que le changement climatique est un défi fondamental, la réalité est que le logiciel politique n’a pas encore été mis à jour en conséquence.

« Résumer les difficultés à un manque de volonté politique ne me semble pas être une explication suffisante. »

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En segmentant les blocages, un manque de volonté politique peut apparaître. Toutefois, en réalité, résumer les difficultés à un manque de volonté politique ne me semble pas être une explication suffisante.

Puisque résumer le succès ou l’échec d’une mesure par la volonté politique ne suffit pas, alors comment expliquez alors la différence entre une mesure qui réussit et une qui échoue ?

Le fonctionnement politique et institutionnel, la culture de l’administration, le mode de gouvernance, les instruments des politiques publiques et les outils de communication sont en fait contradictoires avec l’écologie. Notre manière de gouverner est antinomique avec le défi écologique. Mais s’il fallait citer un blocage avant les autres, ce serait celui de la contradiction entre le temps politique et le temps de l’action écologique. Il faut une dizaine voire une vingtaine d’années pour mener une politique écologique digne de ce nom qui implique des choix coûteux et impopulaires à court terme. Ce qui débouche sur le fait que faire de l’écologie n’est politiquement pas rentable. À cela, se greffent l’insuffisance de la culture environnementale au sein de la haute-administration et la prédominance des paradigmes budgétaires, économiques et financiers dans de nombreuses politiques. Or, ces paradigmes fragilisent ou heurtent notre capacité à relever le défi climatique.

« S’il fallait citer un blocage avant les autres, ce serait celui de la contradiction entre le temps politique et le temps de l’action écologique.« 

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La lecture de votre livre interroge sur l’intérêt général et la manière de créer de l’intelligence collective, comment faire pour sortir des freins et des lourdeurs que vous pointez ?

 Le défi climatique et le défi démocratique sont les deux faces d’une même médaille. Dans le livre, je donne l’exemple de la politique de l’eau. Le Sud-Ouest de la France fera face dans une trentaine d’années à des pénuries d’eau qui risquent de nécessiter des rationnements. Comment faire pour anticiper et gérer la situation ? Pour mettre en place les politiques publiques requises, deux options se dessinent. On peut adopter de nouveaux outils de décisions collectives pour décider ensemble de solutions certes contraignantes mais acceptées car pensées avec un souci de justice sociale. Sinon, on peut aller vers des décisions brutales qui apparaîtront alors comme autoritaires.

« L’écologie est un vecteur d’amélioration du pouvoir d’achat et de la qualité de vie.« 

Il ressort donc que le nerf de la guerre est le consentement démocratique et donc par extension la confiance. C’est pourquoi l’approche par les Conventions Citoyennes se montre cruciale. Elles ont deux avantages. Placer entre les mains d’un panel citoyen la coresponsabilité de prendre des décisions renforce leur légitimité. Comme les citoyens ne sont pas soumis à des échéances électorales, ils peuvent défendre des mesures laborieuses. Partager les responsabilités entres les citoyens et les élus offre donc un moyen intelligent de contourner les résistances naturelles du monde politique tout en créant du consensus derrière les impératifs de la transition écologique.

Cet écueil des blocages questionne la capacité d’action de l’Etat, et pas que sur les sujets environnementaux, qui « ne peut pas tout » pour paraphraser l’ancien Premier Ministre Lionel Jospin….

L’État ne peut évidemment pas tout. En revanche, il doit néanmoins fixer un cap clair sur le plan règlementaire pour que chacun fasse sa part de l’effort. Dans le cas de l’instauration des Zones à Faibles Émissions (ZFE), il faut aider à la transition du véhicule thermique au véhicule électrique en mettant tous les acteurs concernés autour d’une table afin de trouver des solutions. Au-delà de la loi et de l’intention, il faut créer les conditions pour encourager le passage à l’acte. Quand le plein coûte 70 euros, et risque encore d’augmenter, alors que recharge électrique revient à 7 euros, on peut faire valoir que l’écologie est un vecteur d’amélioration du pouvoir d’achat et de la qualité de vie.

 « Le manque de culture environnementale dans l’administration représente un problème opérationnel à lever de toute urgence. »

Mon livre n’est pas une charge anti-État. Bien au contraire, il appelle à une remise en cause globale et collective. Les corps qui composent la société et l’État, des entreprises aux citoyens en passant par les collectivités, ont de nombreuses contradictions. Il faut aller chercher dans chacune des composantes de la société et de l’État les points de blocage à la mise en place des mesures environnementales afin de parvenir à les lever. Par exemple, le manque de culture environnementale dans l’administration représente un problème opérationnel à lever de toute urgence, mais il faudra du temps, et bien plus qu’une semaine de formation à ces sujets, pour changer cela.

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 Comment lever les points de blocage ?

 Le seul moyen d’entraîner tout le monde dans la transition écologique est d’innover démocratiquement car les choix à faire sont tellement engageants et transformatifs sur le long-terme. Ce pas de côté permettrait de partager à la fois la responsabilité et la contrainte. Il faut tirer des enseignements des conventions citoyennes.

«  Le seul moyen d’entraîner tout le monde dans la transition écologique est d’innover démocratiquement. »

Quel regard portez-vous justement sur La Convention Citoyenne pour le Climat (CCC) dont vous avez été un des organisateurs ?

La Convention Citoyenne pour le Climat est l’initiative dont je suis le plus fier de toute ma carrière publique. Les citoyens nous ont livré l’enseignement le plus puissant qu’il soit : ils sont à la hauteur de l’enjeu, y compris quand vous leur confiez une responsabilité immense, voire écrasante à certains égards. Alors que la plupart d’entre eux ne connaissaient rien à l’écologie, ils ont travaillé comme des forcenés pour élaborer des propositions. Les mesures qu’ils formulent peuvent certes sembler radicales. Elles se montrent conformes à ce que dit le GIEC tout en étant cohérentes, précises et utiles.

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« Les citoyens ont réussi là où, au ministère, nous faisions face à des blocages. C’est bien la preuve qu’avec la légitimité citoyenne, on peut faire avancer les dossiers et bouger les lignes. »

Malheureusement, les termes initiaux du contrat, à savoir, de transmettre sans filtre les propositions de la CCC pour élaborer la loi n’ont pas été entièrement respectés. De ce fait, on est passé à côté d’une occasion unique d’innover démocratiquement et de se doter d’un arsenal plus puissant sur les questions climatiques et écologiques. Il reste néanmoins des avancées du travail de la Convention Citoyenne, comme l’interdiction de la mise en location des passoires thermiques sur laquelle je m’étais auparavant battu durant des années sans remporter la mise en raison du poids du lobby immobilier. Les citoyens ont réussi là où, au ministère, nous faisions face à des blocages. C’est bien la preuve qu’avec la légitimité citoyenne, on peut faire avancer les dossiers et bouger les lignes.

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Avez-vous une réaction au fait que le Giec pointe le manque de prise de conscience de l’urgence climatique et l’absence de leadership sur le sujet climatique en Europe comme des freins à l’adaptation ?

Lorsque j’étais au ministère, j’ai vécu concrètement le changement climatique et la nécessité de mettre en place des politiques d’adaptation. L’immeuble Le Signal dans le sud-ouest de la France a dû être évacué en raison de la montée du niveau de la mer et de l’érosion. Ses habitants ont été expropriés. Cet immeuble est le premier d’une longue série. Il pose la question suivante : dans ce cas de figure, qui paye pour indemniser les propriétaires qu’on va exproprier ? Comment l’État va gérer le problème ? D’autant plus que le Giec explique aussi que certaines politiques d’adaptation comme les digues peuvent être contreproductives. L’adaptation, en fait, c’est tout de suite maintenant, partout et chez nous. 

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« On se prive d’une réflexion sereine et nécessaire sur la manière d’aller vers un monde neutre en carbone. »

Avant de pointer le manque de leadership, le rapport du Giec dit aussi que les engagements ne sont pas tenus, qu’il y a un manque de moyens et l’absence d’un sentiment d’urgence en Europe. Cela vaut aussi pour la France puisqu’il manque en moyenne 20 milliards d’euros de financements sur le climat, selon l’institut I4CE. Et, on reboucle sur ce que je disais précédemment : les blocages se répondent. Le paradigme budgétaire est lui-même un frein aux politiques environnementales.

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Un dernier mot ?

Avec les préoccupations légitimes provoquées par la crise en Ukraine, on s’oriente vers une campagne présidentielle dépourvue de débats sur l’écologie et le climat. Le risque est grand que la question climatique se résume à la hausse du prix du gaz et à la menace sur le pouvoir d’achat. C’est dommage car on se prive d’une réflexion sereine et nécessaire sur la manière d’aller vers un monde neutre en carbone. Si le GIEC nous dit que nous avons 10 ans pour agir et qu’on ne répond pas à ces questions dans les 5 ans à venir, la situation commencera à devenir vraiment difficile.

Propos recueillis par Julien Leprovost

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Pour aller plus loin : le livre
800 jours au ministère de l’impossible L’écologie à l’épreuve du pouvoir, Léo Cohen, 144 pages, Les Petits Matins